“海南拆岛困局：围填海整改拉锯战”

本篇文章9168字，读完约23分钟

年，海口葫芦岛。 照片/视觉中国

海南岛解体难局:填埋维修的拔河

本刊记者/黄孝光

备受瞩目的海南填埋策略已经进入胶着和博弈阶段。

填海建造的岛屿接近极限。 年10月19日，海南省发布了《海南省中央第三生态环境保护督监察组督查报告改进方案》(简称《改进方案》)。 整改名单中对万宁日月湾月岛项目、海口如意岛项目、海口葫芦岛项目等9个填埋项目规定了详细的整改措施和整改期限。

《整改方案》要求海口葫芦岛在2021年8月底之前完成拆除； 万宁日月湾的月岛填埋项目要求在2022年5月底之前完成拆除； 要求凤凰岛二号人工岛体除邮轮母港码头功能外的填埋场拆除工作在2022年底前完成。

岛的拆除源于目前海南正在进行的填埋专项整治，这是从中央到地方的整治行动。 年，中央第四次环境保护评选小组在海南展开了环境保护评选，两年后，中央第三次生态环境保护评选小组在海南展开了第二次生态环境保护评选，严厉批评了海南第一次整改的表现。 在压力之下，去年10月，海南省对比督察的反馈发表了第二次整改方案，制定了一岛一策整改方案。

2021年春节没过，海口湾葫芦岛的工人忙了起来。 他们接到的任务是到今年8月为止，彻底拆除这个面积超过30万平方米的人工岛。 但是，岛屿的拆除受到葫芦岛开发商的强烈抵制，去年11月20日，开发商中汇宏基企业方面致函海口市委、市政府，要求立即协助葫芦岛取消拆除。 把土地卖给我们是法律行为，拆除是政府的行政行为，不是法律行为。 这种情况下，可以分解吗？ 不合法吗？ 在接受《中国信息周刊》采访时，中汇宏基企业负责人王念晴提出质疑。 根据她提供的书信消息，直到有一天，开发商和政府正在就解除《土地转让合同》进行谈判，但第二天，拆除该岛的重型机械悄然进入葫芦岛。

拆除岛屿的争论依然没有明确新的整改形势。 一位海南省前环保部门官员向《中国信息周刊》坦言，这种改善的难度和挑战体现在三个方面。 一是如何进行科学决策，不让个人意志受到干扰； 二是如何依法改进，保护关联方合法权益；三是针对历史遗留问题，如何多次实事求是，不让新形势下的官僚主义和形式主义。

整改方案突然添加代码

林先生是来自汕头的打桩船员，他的团队于去年10月对接葫芦岛的拆除工程。 2019年政府拆除葫芦岛的工程人行道，现在只能走水路。 我们负责打桩，建造临时码头，方便船只靠岸运输废弃物。 阿林告诉《中国信息周刊》，工人们从正月三日起重新开始工作，拆除岛周围的混凝土护岸，然后挖泥敲巨石。 葫芦岛所在海域的周边被蓝色围栏遮住，站在高处俯瞰，可以清晰地看到岛上葫芦的轮廓，岛上有几台挖掘机正在工作。

葫芦岛是海口市土地级开发的填海工程，用地规划性质为旅游度假用地。 2008年，海口市提出在海口湾东部浅水区建设填海岛，以七星灯塔酒店为主，建设包括产权式酒店、免税购物中心、国际游艇俱乐部、国际会议中心、世界贸易中心在内的综合体。 根据《年海口市推进要点项目建设责任书》，灯塔酒店建筑高108层440米，预计将成为海南省乃至整个东南亚的新地标，预计将于年12月竣工。

据新闻报道，第一次中央环境保护普查后，海口对葫芦岛采取的首要生态整治行动是拆除工程人行道。 海口于年6月底完成了工程人行道的拆迁，土石方拆迁量约14万立方米，航道疏浚约44万立方米。 同年年底，海口相关部门完成了该项目的海洋保护和生态修复方案的编制工作。

王念晴在《中国信息周刊》上表示，第一次环境保护评选后，当时中汇宏基企业的控股股东中科建设开发总企业(以下简称中科建设企业)向海口市政府提出了将葫芦岛变为学术岛的方案。 中科建设企业隶属于中科院，他们打算在这里建设学术孵化基地，但2019年中科建设企业破产重组，无暇跟进，因此该提案被搁置。

中科建设企业遭遇破产重组时，葫芦岛项目迎来了第二届中央环境保护评选，此后成为最彻底的项目。 关于拆除葫芦岛的理由，王念晴表示她没有得到确定的说明。 年10月14日，海口市生态环境局发布《拟批准海口市葫芦岛项目要点整治工程环境影响报告》，称为消除对周边海洋环境的负面影响，改善海口湾近岸海洋生态环境，葫芦岛项目将全面拆除。

与葫芦岛一样，三亚凤凰岛项目整改方案也经历了从开展生态修复到部分岛体解体的加码升级。 年12月23日，中央第四环境保护监察小组向海南省反馈督察情况时表示，三亚市凤凰岛填埋项目以国际客运港和邮轮港的名义取得海域录取权，但实际上主要用于房地产和酒店开发。 由于填海造成的水流变化，三亚湾西部海岸线受到侵蚀，为了修复岸滩，必须出资巨额向三亚湾人工补充沙子。

第一轮环保筛查后，海南对查处意见反馈的问题项目实施双重暂停建设项目暂停建设的房地产项目暂停销售和推广，酒店、餐饮、旅游、娱乐等经营类项目暂停营业。 三亚市凤凰岛项目处于双重暂停之列。 年2月12日，经过37天的改善，三亚凤凰岛解除了双重暂停禁令，恢复经营和建设。 海南省环境保护鉴定维修工作指导小组要求凤凰岛项目后续进一步完善规划和具体项目手续。

有评论认为，中央环境保护监察组指出的问题项目，海南是区别对待的。 例如，拆除三亚小洲岛度假酒店项目，进行生态恢复等，对未先建成、未办理相关合法手续的一律进行拆除、搬迁。 对审批手续齐全、合法合规的，整改后将根据现实情况恢复经营和建设。 例如三亚凤凰岛。 根据该评论，海南凤凰岛的解决为正在维修的其他人工岛指出了一条明路。 在保护和恢复生态的基础上，如果合理完善手续，停工的人工岛有可能恢复正常施工。 届时，海南有关方面也要对外强调改善，以免轻易一个封闭，一个解体。

但是，在第二次中央环境保护评选之后，许多项目的整改方案开始升级加码。 海口葫芦岛被要求全面拆除，万宁日月岛被要求拆除月岛，凤凰岛二岛只保存国际邮轮母港码头，并拆除剩下的部分。 改进方案的升级与中央环境保护监察组对海南省第一轮改进的表现不满意密切相关。 根据前述《整治改进方案》，首届环境保护督察反馈的9个项目中，3个整治不严格，澄迈盈滨半岛等个别填埋项目持续违法违规建设，大面积破坏红树林。

有人指出凤凰岛的首次整改与预期相差甚远。 根据《整改方案》，三亚市应在年底前完成三亚市凤凰岛填埋项目区海洋生态环境判断，并根据判断结果进行生态修复，但该市并未提出新的判断意见，而是根据全年海洋环境影响评价报告进行修复。

与第一轮的改善相比，新一轮方案的一大特点是增加了拆除岛屿这一前所未有的严厉措施。 年7月6日，海口市公示调整了葫芦岛规划，修订了葫芦岛原有许可控制规则图，删除了商品住宅建设等副本。 但是，根据修正副本，芬努格列克岛仍然有待于进一步建设。 然而，10天后，7月16日，海南省生态环境保护监测工作领导小组办公室来信称，海口市葫芦岛项目全面拆除。

一位在海南省生态环境厅工作的官员在《中国信息周刊》中表示，整改升级是由生态环境部直接监督的。 第一次督察之后形成的整改方案，完全没有提到要拆除岛屿，在2019年第二次普查的过程中，在普查结束后反馈的时候，也没有提到要拆除岛屿。 当时的初步意见基本上是上次的措施必须继续完善。 据这位官员称，随后，中央部委相关领导来到海南，提名凤凰岛、葫芦岛和万宁日月岛。 三个岛全部解体。 拆解葫芦岛等众多岛屿的整改意见是基于什么样的想法？ 《中国信息周刊》就此致函生态环境部进行咨询，在发送消息之前未收到回复。

2月19日，位于海口湾的葫芦岛正在拆除。 照片/本刊记者黄孝光

岛屿解体背后的好处争端

几年前，葫芦岛项目在争论中被推进。 海南时代评论家矢弓在《中国信息周刊》上公开表示，填海会破坏海口万绿园的海景，因此民间有很多反对意见，他也反对填海。 但是，葫芦岛项目于2009年10月获得海域录取门票，于年开工，一年后填海完成。 年4月27日，中汇宏基企业受让葫芦岛30.6万平方米国有土地的开采权，录用年限为40年，成交价为10.89亿元。

但此后，葫芦岛灯塔酒店项目没有取得实质性进展，腐烂了8年。 葫芦岛一直没有人家，在葫芦岛钓鱼的海口市民据《中国信息周刊》报道，岛上杂草丛生，除了工程建设指挥部的临时住宅外没有其他建筑物。

明星项目为什么搁浅很多年？ 此前媒体报道称，其原因是开发商资金不足。 年4月27日，海口市国土资源局发布土地出让金催收通知书。 催收对象为中汇宏基企业，其企业收到灯塔酒店项目首期土地证后，未缴纳的5.295亿元土地价款及相应违约金。 但是，《中国信息周刊》的调查显示，巨额未付金额的背后嵌入了开发商和国土部门长期以来的优势纠葛，从一开始就把葫芦岛项目拖进了泥潭。

我最初去了填埋工程，收购了填埋后的海口市土地储备整理中心(以下简称海口市土储中心)。 收购后，我们又收购并开发了垃圾填埋场。 中汇宏基企业负责人王念晴在《中国信息周刊》上表示，中汇宏基企业不仅继承了葫芦岛土地的开采权，还是葫芦岛级开发的实施者和费用的垫付者。 在接手葫芦岛项目的过程中，中汇宏基企业和海口市的土钉中心基本协助共同承担风险、共享优势，政府先行支付土地开发价格后，公司承诺支付土地出让金。

据《中国信息周刊》获得的相关资料显示，年前后，海口市土储中心和中汇宏基企业在一级开发价格核算上发生争议。 为此，年双方就土地出让金的缴纳等问题达成了一致。 市土储中心向中汇宏基企业支付一级开发费用约4.14亿元，中汇宏基企业随后支付土地出让金的50%，即5.295亿元。 中汇宏基企业在收到一期土地证后三个月内，将还清剩余的5.295亿元土地出让金。 当年12月，市土储中心和中汇宏基企业分别完成支付4.14亿元和5.295亿元。 年3月，中汇宏基企业在领取葫芦岛一半面积的土地证后，多次由海口市国土资源局(海口市土储中心上级单位)催缴，并于年12月还清剩余的5.295亿元土地出让金。

在被督促支付土地出让金的基础上，中汇宏基企业也不断督促海口市水土保持中心支付土地级开发剩余费用。 随后，双方陷入投诉，去年11月，中汇宏基企业向海南省高院起诉海口市土地储备整理中心，要求后者支付葫芦岛开发相关4笔费用，共计约8.9亿元。 2019年12月，海口市自然资源规划局(原海口市国土资源局)反诉中汇宏基企业要求支付因土地出让金逾期缴纳的违约金6亿8900万元。

到了2004年，灯塔酒店项目仍被海南省发改委列入海南省年度要点项目投资计划。 第二年，这个项目遇到了环境鉴定官。 十年前，我强烈反对在海口湾填海造岛，但十年后，看到这个岛要被挖掘的消息，心里还是很茫然。 毕竟，这个填空将会失去人们的钱。 箭写文章评论。

拆除岛屿需要支付巨额的工程价格和公司的赔偿。 根据海口市发改委相关文件，拆除已经在葫芦岛建设的水工建筑物和形成的陆域，项目估计总投资额约2亿2700万元。 凤凰岛项目企业的负责人在《中国信息周刊》上表示:“我听说凤凰岛的拆除需要13亿美元，赔偿公司的损失至少需要50亿美元以上。

填海需要钱，现在去解体需要更多钱。 在这个过程中，经济利益权益如何得到保护，不需要依法补偿，补偿基于什么标准，最后损失由谁承担，这些问题还没有答案。 前述海南官员强调，保护公司合法权益是目前整改面临的另一大课题。

在期限内撤除并论证

手续比较齐全的葫芦岛和凤凰岛项目企业在《整改方案》公布的下个月提出异议。

中科院下属的国有企业中科建设开发总企业(以下简称中科建设企业)为中汇宏基企业控股股东，2009年11月20日，已办理破产重整手续的中科建设企业管理者致函海口市委、市政府，要求协助立即终止葫芦岛拆迁。

海口市自然资源规划局(以下简称海口市自主规划局)于年10月16日制作了《关于解除土地转让合同的事先告知书》。 《告知书》指出，葫芦岛填海工程影响水体交换，降低周边海域水质，对周边海洋生态环境造成严重破坏。 管理者回答说，这个认定没有证据，规则局也没有提供相关文件的葫芦岛即使对环境产生了一定的影响，也离解体的严重性还很远。 从《整改方案》来看，并非所有人工岛都是按照拆除岛屿、解除《土地转让合同》的方法处理的。 例如，海口明珠岛、如意岛进行调整计划、生态修复工程等进行整治。 对此，管理者认为没有必要拆除葫芦岛。

凤凰岛项目所有者三亚凤凰岛国际邮轮港快速发展有限企业(以下简称邮轮港企业)也对拆岛的合法性提出了质疑。 在行政法上，拆除全部或部分竣工的填埋工程是极其严重的行政处罚行为。 根据《海洋环境保护法》《海洋工程建设项目污染损害防治海洋环境管理条例》，对海洋工程可以进行拆迁或者恢复原状的行政处罚，是因为项目未经环境评估或者环境评估手续的，领海基点及其周边环境受到侵蚀、堆积或者损害。 邮轮企业的一位法务在《中国信息周刊》上这样说道。 “令人困惑的是，在依法行政的情况下，拆除凤凰岛适用什么样的违法情况？

去年11月2日，该企业向海南省委、省政府提交报告，建议从自然科学、法律、政策、经济可行性4个层面对改进措施展开判断。 《整改方案》要求对凤凰岛项目整改进行充分论证。 我们提出的四个论证中，至少有一个不一致就不能解体。 前述法务在《中国信息周刊》中强调。

关于依法解散争议，公益律师马荣真告诉《中国信息周刊》，从法律上讲，环境侵权认定要遵循无过错责任，即使项目有可能通过各种途径办理了完善手续，但只要其对环境和生态有影响力，项目主体 关于公司权益保障，我们认为这是基于项目企业与政府合同的另一法律关系，由公司负责，可以向政府要求赔偿。

严格按照法定手续，政府无法如期实现岛拆目标。 前述的邮轮港企业法务是这样说的。 本法规定，依照法律规定，拆除岛屿首先调查是否存在违法情况，符合法定拆除条件的，予以告知、听证，确认违法情况属实后，向对方作出行政处罚决定，如对方有异议，行政复议决定 现在的情况是限期解体，等结论出来再进行论证，步骤发生了逆转。

据邮轮港口企业负责人介绍，去年12月31日，三亚市自然资源计划局首次与企业讨论了凤凰岛的拆除问题。 他们对我们不仅在法律上，而且在商业上有什么要求，如果要拆除，怎么补偿我们？ 我们说你能不能分解还是个问题。 谈判在这里搁浅了。 该负责人在《中国信息周刊》上表示，截至目前，凤凰岛的具体拆除方案只停留在顺路上，邮轮港口企业尚未收到正式文件。 他提出，希望保存凤凰岛填海形成的所有陆域。 如果必须拆除，所有费用将由政府承担。 我们建议政府收购整个凤凰岛项目。

对海口来说，葫芦岛的解体也陷入了僵局。 海口市自规局在《土地转让合同解除预告函》中提出，根据土地出让金和利息向公司进行补偿。 中科建筑企业的管理者认为，拆除葫芦岛时，至少必须根据该地的现市场判断价格，制定补偿标准。 你要纠正，我们只能打官司。 葫芦岛现在价值100亿美元。 我们的需求是依法批准开发，或者按市场价格赔偿。 王念晴说。

关于葫芦岛和凤凰岛拆解相关议题，《中国信息周刊》分别写信咨询了海口市委市政府和三亚市委推进部，但海口方面以葫芦岛拆解相关事项尚未协调为由拒绝接受采访，三亚方面在发布消息前未能做出回应。

的批准海域的录取权依法规定的，收回海域的录取权并实施拆除也应当依法规定。 如何依法循规蹈矩是当前整改面临的一大课题。 答复的原海南省环境保护部门官员说。

文昌市东郊椰林曾是海南的风景名片，但现在陷入生态修复困境，填海造岛东郊椰林海岸前进了近200米。 照片/本刊记者黄孝光

生态背后的许多复杂的考虑因素[/s2/]

海南以前，国内外没有拆除岛屿的先例。 与陆域的情况不同，它包围海洋形成后，改变了原有的地形，形成新的生态系统。 解体会带来生态系统的二次变化，也可能比填海造成更大的影响。 前海南省环境保护部门的官员说。

年，国务院发布了《关于加强沿海湿地保护，严格管理周边填埋的通知》，要求加快解决周边填埋的历史遗留问题。 周边填埋完成后，应大体集中利用，进行必要的生态修复。 依法处理违法违规填海项目坚决拆除严重破坏海洋生态环境，对海洋生态环境没有重大影响的，应当最大限度减少填海面积，并根据有关规定限期改善。

答复的原海南省环境保护部门官员据此认为，他从生态环境的角度出发，拆除和改善岛屿需要关注两个核心问题。 一个是填海造岛时的手续，特别是环境保护手续是否合规、完备。 二是填埋完成后，对周边生态环境特别是水质的影响有多大，能否得到控制。

山东大学海洋学院教授、中国农业生态环境保护协会渔业分会副秘书长王亚民曾参加海南省填海项目环评工作，在接受《中国信息周刊》采访时表示，拆岛相当于第二次工程，原前期工程已经造成一次破坏，拆岛 在改进的过程中，恢复原貌的目标设定很常见，但他认为这种提法不科学。 我认为拆除岛背后的逻辑，恢复原生态是个好方法，但对生态保护的理解有偏差。 因为一些生态环境的变化是不可逆的。

垃圾填埋场作为一种根本性改变海域属性的活动，如果论证不充分、管理不严，将带来局地海域海洋生态系统退化、自然海岸线破坏、海洋环境污染加剧等诸多弊端。 与填海严格的审查相反，几位答复者认为，拆除岛屿也需要周密论证，不能自由作出决策。 如果首先科学论证是否解体，决定解体后再论证解体的可行方案，就不可避免地会有不科学决定的嫌疑。 王亚民强调了。

根据中央环境保护评估小组公布的数据，海南省的年填埋面积达到了550公顷，是过去20年的年填埋面积的5倍。 年监察组反馈给海南:房地产公司指向哪里，政府的计划跟上哪里，让钱包膨胀，破坏了生态。 检察小组指出，即使政府直接促进了非法开发项目，也长期未能调查。 海南地产开发与生态保护的矛盾继续被推向风口浪尖。

在解体的过程中，生态与快速发展的矛盾仍然尖锐敏感。 要迅速发展游轮母港，三亚除了凤凰岛别无选择。 母港的任务也同样是中央赋予海南的，如果整改措施过激，这个任务就不会完成。 答复的海南省前环保部门官员说。

凤凰岛被称为海南人工岛的鼻祖，吹沙填海源于20世纪90年代三亚港务局的计划，计划在这里建设国际客运港。 2006年，凤凰岛建成了中国第一个8万吨级邮轮码头。 这个码头一两年内从全世界发出了10万吨以上的邮轮。 有一次，一艘载有4000名旅客的游轮到了三亚，无法停泊。 我们把它停在海上，我们派人去接小船了。 由于有安全风险，政府要求我们填补两岛。 游轮的企业负责人说。 凤凰岛二期填海造岛于年开工，年前后完工，现已通过总规则和控制规则，但详细规则尚未通过。 我们正要报告详细的规则时遇到了改善，被停止了。

据报道，年6月，中共中央委员会国务院公布了《海南自由贸易港建设总体方案》。 指出该方案将加快三亚向国际邮轮母港方向的快速发展，支持邮轮旅游实验区的建设，吸引国际邮轮注册。 当月，三亚中央商务区在凤凰岛邮轮母港填海区挂牌成立。

兼顾对邮轮母港建设的诉求，如何完成环境保护督察维修的任务，成为三亚乃至海南目前面临的一大课题。 答复的海南省前环保部门官员解释说，《整改方案》要求凤凰岛二岛只保存邮轮母港码头部分，但邮轮母港建设是一项系统工程，除码头外还需要许多辅助服务功能。 邮轮母港如其名，邮轮航线从这里出发，最后返回这里。 游轮是在五星级酒店移动的，需要一周或半个月的时间，所有补给都必须在这个岛上实现。 另外，自由贸易港方案还提到了允许国际邮轮将来在三亚注册的功能。 在哪个港口登记、船的管理服务整体，例如船舶的检验检查、金融保险等，都必须在这个地方完成。

邮轮母港的建设是一项快速发展的任务，必须兼顾生态环境保护。 凤凰岛的生态环境保护，核心是处理水动力的问题。 对此，也许可以采取两头兼顾的措施，如在连接一岛、二岛中间的部分张开嘴，使水能够充分交换等。 这位官员说。

根据《改进方案》，到年底三亚市要完成的改进任务有两个，一是制定和实施生态修复方案，二是对凤凰岛二岛的改进拆除工作展开充分论证。 他表示，目前三亚围绕凤凰岛整改提出大中小三种方案，其中一种按照“整改方案”拆除，论证凤凰岛一岛作为邮轮母港的可行性。 但是，在具体的拆迁论中，专家并不特别一致认为应该拆迁。

凤凰岛的整改，对三亚来说陷入了困境。 年12月22日，海南省生态环境保护鉴定维修工作指导小组办公室公开协商三亚市政府，指出凤凰岛二岛维修工作中存在的问题。 初步论证方案还没有进入讨论和决策过程。 没有对事业解体带来的法律纠纷等问题的具体应对，事业整体改善推进滞后。 对此，三亚市政府负责人表示，全面接受了协商中指出的问题。 三亚聚焦问题，立行立改，不折不扣地牢牢抓住凤凰岛二岛的整治落实。

在过去的十年里，海南南海热带海洋研究所所长陈宏的团队一直在凤凰岛进行珊瑚修复工作。 他告诉《中国信息周刊》，凤凰岛的第一期工程建在白排礁上，对环境的影响是肯定的。 二期工程所在海域珊瑚礁少，破坏程度不如一期。 谈到生态系统修复的难度，他认为不可能恢复原状。 像纸一样的东西，本来就很平，即使将其折叠展开，反正也会留下折痕。 陈宏提醒说，政府对拆除岛屿要慎重判断，不要造成二次生态损害。

不仅要拆除岛屿，破坏红树林对海岸生态系统的损害也几乎不可能像当初那样修复。 环保组织自然之友公益律师马荣真长期关注海域生态保护，目前正在对澄迈县富力红树湾房地产项目破坏红树林的行为进行公益诉讼。

富力红树湾项目填埋占领澄迈县花场湾红树林自然保护区中心区92亩的问题尚未得到改善，自然保护区内的填埋建设也在继续。 澄迈县不致力于加强红树林保护，但致力于取消自然保护区，减少自然保护区面积，为项目&lsquo； 定制方案。 年5月，中央第三生态环境保护监测组向海南反馈监测情况时，措辞严厉。 今年1月，生态环境部自填埋整治以来，富裕企业累计种植红树林约20万株，不到1年就完成了红树林项目内9.69亩枯死红树林和红树林保护区92亩填埋池等区域的修复工作，成为整治改善的正面典型

但是，马荣真在《中国信息周刊》上表示，在红树林生境尚未恢复的情况下，补种无法达到修复的目的。 补种主要在湿地公园，但更大的破坏实际上在房子建成的地块上。 她认为，对红树湾项目来说，拆除现有建筑物和构筑物有助于恢复红树林生长所需的潮流。

追溯海南的填埋冲动，陈宏表示情有可原。 关键是如何平衡快速发展和保护。 保护与迅速发展不矛盾。 山东大学海洋学院教授王亚民认为，拆岛是一项系统性的工程，不仅要考虑生态环境，还需要征求经济学等各方面专家的意见。 虽然有必要从长远和快速发展的角度做好利弊分解，但是利弊分解是一个非常复杂的科学问题。

(实习生朱颖莎对本论文也有贡献，应回答者的要求，王念晴是化名) ) )。